PROSES PEMBUATAN ATURAN YANG BERPOTENSI MENIMBULKAN POLIMEK, STUDY CASE PERDA ANGKUTAN BARANG DI JAWA TENGAH
Pembangunan dalam arti seluas-luasnya meliputi segala segi dari kehidupan masyarakat, baik itu dari aspek ekonomi, sosial, ideology, agama, maupun hukum. Peran hukum dalam pembangunan adalah untuk menjamin bahwa perubahan yang terjadi dengan cara yang teratur. Artinya, hukum diciptakan dan berjalan demi mewujudkan kehidupan yang diinginkan, yaitu keteraturan. Perubahan yang teratur terwujud dalam perundang-undangan atau keputusan badan peradilan atau biasa kita sebut yurispridesi. Oleh karena itu, perubahan maupun ketertiban merupakan tujuan dari masyarakat yang sedang membangun, dalam perkembangan hukum sebagai suatu alat pembaharuan masyarakat yang dijalankan secara berencana dapat digolongkan pada tiga sebab, yaitu:
Sukarnya menentukan dari tujuan perkembangan hukum (pembaharuan).
Sedikitnya data empiris yang dapat digunakan untuk mengadakan suatu analisis deskriptif dan prediktif.
Sukarnya mengadakan ukuran yang objektif untuk mengukur berhasil atau tidaknya usaha pembaharuan hukum.
Dewasa ini, banyak masyarakat yang pesimis terhadap pemberlakuan hukum. Hal tersebut dikarenakan format hukum yang diundangkan lebih mengkedepankan kepentingan segolongan manusia saja. Perkembangan hukum baik yang terjadi dalam hal cakupan Nasional maupun cakupan lokal atau kedaerahan (misalkan Perda) menunjukan bahwa tidak ada perumusan yang memang benar-benar masuk dalam system koridor pembuatan hukum atau aturan perundang-undangan itu sendiri. Hal tersebut berdampak pada masyarakat sehingga ada semacam kelesuan (malaise) atau kekurang percayaan akan hukum yang berlaku dan kegunaannya dalam masyarakat. Puncak malaise dan ketidakpercayaan tersebut adalah masyarakat semakin berani menerapkan hukum sendiri yang menurut penilaian mereka adalah “adil”.
Hukum adalah suatu alat atau sarana untuk memelihara ketertiban dalam masyarakat, berkenaan dengan hal tersebut, hukum hendaknya tidak boleh menimbulkan masyarakat tersendiri dalam masyarakat. Konsekuensi yang akan dihadapi adalah jika hukum tersebut menimbulkan polemik, maka aparatur pelaksana hukum itu sendiri akan bingung dan kesulitan menerapkannya. Jika aparaturnya “bingung” maka bagaimana dengan masyarakat yang memang tidak mengerti bagaimana harus berbuat dan berperilaku.
Kita mengenal ada beberapa tingkatan aturan perundang-undangan,mulai dari yang tertinggi hingga yang terendah[2]. Menurut UU No. 10 Tahun 2004 bahwa setiap pembuatan undang-undang maka harus disertai dengan Peraturan Perundang-undangan, dan pembuatannya tidak boleh menyimpang dari undang-undang itu sendiri, khususnya nilai Pancasila yang mengkedepannya Persatuan dan Kesatuan. Undang-undang pada hakekatnya bersifat idealis yang berisi hak, kewajiban dan tanggung jawab. Kenyataan yang terjadi saat ini adalah orang hanya melihat hak dan kewajibannya saja, sedangkan unsur-unsur tanggung jawab dikesampingkan.
Melihat fungsinya, sifat hukum adalah konservatif yang artinya hukum bersifat memelihara dan mempertahankan apa yang telah dicapainya. Hukum atau perundang-undang yang ada identik dengan system kekuasaan saat hukum itu berlaku. Kita lihat bagaimana Presiden Suharto membuat berbagai regulasi yang bertujuan melindungi apa yang menjadi upayanya untuk mempertahankan dan melegalkan kebijakan yang diambilnya. Dalam format pembuatan hukum hal tersebut sah-sah saja sejauh dilakukan berdasarkan prosedur pembuatan hukum yang benar. Kita tahu bahwa itu salah, tetapi hukum yang dibuat itu melalui proses yang “legal”. Jadi, hukum jaman Presiden Suharto tidak bisa dikatakan dengan “cacat hukum”.
Lain pada jaman Presiden Suharto lain juga pada jaman “Reformasi”. Dengan dikeluarkannya undang-undang yang mengatur tentang Otonomi Daerah maka setiap daerah diberikan kebijakan seluas-luasnya untuk mengatur rumah tangga daerahnya sendiri, mulai dari pemilihan kepala daerah hingga pembuatan regulasi, pemungutan pendapatan daerah hingga melakukan kerjasama sendiri dengan pihak lain. Tetapi apa yang terjadi sungguh sangat mengkhawatirkan, dimana era reformasi yang dielu-elukan untuk mencapai manusia
Indonesia
yang sejahtera dan makmur seakan jauh dari kenyataan. Kita melihat berbagai konflik daerah yang terjadi lantaran perebutan kekuasaan antara elite politik di daerah itu sendiri, bahkan contoh kasus yang terkini adalah dikeluarkannya keputusan Mahkamah Konstitusi tentang pengulangan Pilkada di Propinsi
Sulawesi
Selatan. Hal ini seakan kebutuhan akan hukum yang pada hakekatnya mengharapkan ketertiban dan kesejahteraan bagi masyarakat sungguh tidak akan terwujud.
Di Jawa Tengah pun saat ini ada semacam permasalahan antara Dinas Perhubungan dan Lalu Lintas Jalan dengan Kepolisian dalam hal dikeluarkannya peraturan daerah yang mentolerir masalah kelebihan muatan bagi kendaraan angkutan barang hingga mencapai 50%. Seperti apa yang disampaikan oleh Prof. Soetandjo Wigjosoebroto dalam suatu materi kuliah yang diikuti oleh penulis menyatakan bahwa “kekuasaan sering bersumber pada wewenang formal yang memberikan kekuasaan kepada seseorang dalam suatu bidang tertentu”. Dengan kata lain, kekuasaan bersumber pada hukum, ketentuan hukum yang mengatur memberikan wewenang tersebut. Tidak itu saja, hukum memerlukan kekuasaan dan kekuasaan itu sendiri ditentukan batasannya oleh hukum.
Berkaitan dengan otonomi daerah yang memang sudah kebablasan ini, para penguasa daerah seakan berhak mengatur semua permasalahan dan sumber daya yang ada di dalam daerah itu sendiri. Begitu hanyutnya mereka hingga mereka lupa bagaimana pedoman pembuatan suatu aturan perundang-undangan itu sendiri. Seperti apa yang disampaikan oleh anggota Komisi C DPRD Jateng H Muhajir M Ardian BSc, lebih banyak disebabkan oleh faktor minimnya kesadaran pemakai jasa dan pengusaha angkutan[3]. Muhajir juga menilai, besar retribusi yang ditetapkan dalam Perda No 4 Tahun 2001 tentang Retribusi Kelebihan Muatan, relatif masih kecil sehingga memberikan peluang pengusaha kembali melakukan pelanggaran. Bahkan, menurut mantan Ketua Fraksi Amanat Persatuan Umat (APU) DPRD Brebes itu, besar retribusi kelebihan muatan lebih kecil ketimbang biaya angkutan yang berlaku.
Tidak itu saja, Perda yang dikeluarkan oleh Pemerintah Daerah Jawa Tengah dengan mengeluarkan kebijakan batas toleransi kelebihan muatan hingga 50% sungguh sangat ironis dan cenderung berbahaya bagi keselamatan pengguna kendaraan lainnya. Turunnya Perda ini dikarenakan adanya beberapa kepentingan yang salah satunya adalah meningkatkan pedapatnya PAD (Pendapat Asli Daerah).
Dalam proses pembatan suatu aturan perundang-undang, hendaknya peraturan yang sifatnya lebih rendah tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi. Undang-undang nomor 10 tahun 2004 tentang Tata Urut Aturan Perundang-undangan menyatakan bahwa Peraturan Daerah lebih rendah dari aturan yang bersifat Nasional. Ini merupakan sebuah aturan
baku
yang dikeluarkan oleh pemerintahan pusat. Undang-undang nomor 14 Tahun 1992 tentang Lalu Lintas dan Angkutan Jalan yang diteruskan dengan diterbitkannya Peraturan Pemerintah No. 41, 42, 43 dan 44 tahun 1993 memberikan toleransi batas maksimum kelebihan muatan adalah 5%. Mengingat hal tersebut maka aturan yang dikeluarkan oleh Perda Nomor 4 Tahun 2001 tentang Retribusi Kelebihan Muatan dinilai sudah berseberangan dengan aturan yang bersifat umum.
Pembuatan suatu aturan perundang-undangan yang tidak sistematis dan sesuai dengan prosedur yang berlaku nantinya akan menciptakan suatu polemic dengan timbulnya “masalah yuridis”. Prof. Barda Nawawi dalam kuliahnya kepada penulis mengutarakan tentang pengertian dari “masalah yuridis” ini adalah sebagai berikut, yaitu: “suatu masalah dilihat dari aspek kebijakan formulasi yang seharusnya atau system yang berlaku”. Hal ini dikaji tentang kebijakan formulasi atau perumusan yang bermasalah dilihat dari system hukum pidana (pemidanaan) yang seharusnya. Jadi permasalahan formulasi suatu aturan perundang-undang bukan hanya dilihat dari filosofik (adil atau tidak adil) atau teoritik/doctrinal, pragmatik (bermanfaat atau tidak, dapat diterapkan atau tidak, kecuali, kalau tidak dpt diterapkannya karena ada kekurangan menurut sistem yang seharusnya), sosiologik (sesuai atau tidak dengan nilai yang hidup di dalam masyarakat), perbandingan bobot delik.
Dalam proses pembuatan suatu aturan perundang-undangan yang sesuai dengan sistem yang berlaku adalah menurut sistem perundang-undang hukum pidana (system ius constitutum), sedangkan untuk aturan perundang-undang hukum yang dirancang berdasarkan hukum yang akan datang (ius constituendum). Setiap perumusan ketentuan pidana dalam RUU di luar KUHP harus tetap berada dalam sistem hukum pidana materiel (sistem pemidanaan substantif) yang berlaku saat ini. Hal ini menjadi suatu pemikiran dasar bagi para legislative dalam pembuatan suatu aturan perundang-undang, inilah yang dinamakan “pedoman” pembuatan suatu regulasi undang-undang. Agar ada harmonisasi dan kesatuan sistem, setiap perancang UU khusus harus memahami dan menguasai: pertama, keseluruhan sistem hukum pidana (sistem pemidanaan substantif), kedua, khususnya, keseluruhan sistem aturan umum Buku I KUHP. Jika hal tersebut tidak diberlakukan maka akan menjadi suatu permasalahan yuridis.
Panduan proses pembuatan ini memang tidak semua orag mengerti, permasalahannya adalah bahwa para anggota “dewan yang terhormat” tidak semuanya mengerti pula. Ilmu tersebut hanya dipelajari oleh orang yang mengecam pendidikan strata hukum, bisa dibayangkan jika orang yang tidak pernah mengecam pendidikan tersebut dan bekerja sehari-hari membuat apa yang tidak dimengerti maka hasilnya akan bisa terlihat, yaitu ketidakprofesionalan.
Proses pembuatan hukum:
Istilah ”pedoman pemidanaan” masih terbuka untuk dikaji ulang, karena bisa mengandung bermacam-macam arti. Istilah itu sangat terkait erat dengan tujuan dan aturan pemidanaan. Bahkan keseluruhan aturan hukum pidana yang terdapat di dalam KUHP dan UU lainnya di luar KUHP, pada hakikatnya merupakan pedoman untuk menjatuhkan pidana. Dimunculkannya judul pedoman pemidanaan secara eksplisit, hanya sebagai konsekuensi dari keinginan untuk memberi judul (”heading”) setiap pasal atau kelompok pasal. Jadi, hanya agar ada konsistensi. Demikian pula halnya dengan keten-tuan tentang ”perubahan/penyesuaian pidana”, ”pedoman penerapan perumusan tunggal atau alternatif”, ketentuan mengenai ”pemilihan jenis pidana/tindakan”, keadaan-keadaan yang dipertimbangkan untuk ”tidak menjatuhkan pidana penjara”, untuk ”penjatuhan pidana denda”, untuk ”penerapan pidana minimal khusus”, untuk ”penjatuhan pidana terhadap anak”, dsb., seolah-olah bukan pedoman pemidanaan karena semua ketentuan itu tidak berada di bawah judul ”pedoman pemidanaan”. Padahal hal-hal itupun sebenarnya merupakan pedoman pemidanaan.
Sebagai negara hukum dan bermoral, kita sebagai anak bangsa hendaknya berperan aktif dalam rangka memberdayakan fungsi pengendalian dan pengawasan. Ini penting sebagai sarana kontrol para elite politik dan legislatif dalam hal pembuatan suatu regulasi dan pemberlakuannya. Mari kita perbaiki bersama bangsa ini, sebagai wujud nyata dalam perbaikan bangsa ke arah yang lebih baik. Merdeka…..
Speak! ayah, pekerja, dan penggiat keselamatan jalan... 
